对农村土地承包经营权继承问题的思考

    近几年来，随着国家对农业、农村工作政策的调整，粮食价格在提高，相应地土地也在升值。特别是土地面临商业开发、补偿安置等情况，土地承包经营权纠纷日益增加，不可避免地土地承包经营权继承纠纷也随之日益增加，因此，如何处理农村土地承包经营权继承问题，已成为社会和法院审判实务中一个不可回避的难题，是对当今法官法学素养和其他综合素养的一个巨大挑战。本文结合司法实践，谈一下农村土地承包与我国继承法存在的冲突问题，以期对司法实践有所裨益。
　　一、司法实践中农村土地承包与继承存在的问题
　　1、继承关系与承包关系主体冲突
　　我国《土地承包法》规定的“家庭承包形式”的承包，承包主体只是本经济组织内成员。本经济组织以外农户，无承包本经济组织土地的承包权。这是土地承包法首先明确的一大原则。在“其他形式承包”中，有本经济组织内成员及该经济组织以外人员两种成分，虽无承包人身份及经济组织内、外人员之限制，但承包法明确了本经济组织内成员优先承包的优先权，其主要承包人员仍限制在农民及本经济组织成员之内。在家庭承包形式中其主体为户即“家庭”；在其他形式承包中其主体为户或户外（包括本经济组织以外）自然人。在继承法规定的法律关系中，继承的主体分第一顺序与第二顺序继承人。一旦产生继承，若没有第一顺序继承人，就由第二顺序继承人继承。同时，这种主体不受地域、身份、家庭内外等条件的约束。在没有特殊情况下，一般都为自然人。可土地承包法对承包权继承的相关问题则规定，“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。土地承包经营权通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的，该承包人死亡，在承包期内，其继承人可以继续承包”。这里所指“继承人”，显然是指自然人，而不是指“家庭”或“户”，这里混淆了“自然人”与“户”的不同承包主体，将家庭承包的“户”转为自然人。并且，又没有将“继承人”界定在家庭、本经济组织之内。显然，这种规定与土地承包法整体精神不相符。
　　2、承包权继承与客观实际不相适应
　　目前，农村涉及承包人变动,对承包地的处理主要有四种做法：一是死亡绝户，承包地不由继承人（包括第二顺序继承人）继承，一般都收归本经济组织另行处理；二是出现了孤寡家庭，对无劳动能力孤老、孤儿人员，承包地收归发包方另行处理。孤寡人员享受公益待遇或由本经济组织负责安排生活，其中，也有谁负责照顾孤寡人员，谁就继续承包其家庭承包地作为补偿；三是家庭中出现个别或部分人亡故，家庭仍存。承包地不因人员减少而收回；四是家庭增添儿孙或招郎入户，人虽增加，但在本轮承包期内不调整增加承包地。上述四种情况,无一户内人员增减或户的消亡涉及土地承包权的继承，不动摇承包制度，且对承包制的稳定有创新。
　　可是，现行土地承包法确立的土地承包继承制度，当事人主张继承权的话，就涉及到“儿大分户居住”以及第一、二顺序的外乡、村、组继承人也要来承包的问题。因为,“继承”是不受家庭内、外人员之别所限的。而家庭外成员或外乡、村人员继承，会逐渐出现外地人种本地土地问题，又可能产生这些人在自己村组已有承包地的基础上，还要继承承包被继承人承包的土地，导致有承包地的人再增添承包地，无地的人调节不到土地。这样，不仅会带来承包秩序的混乱，还将会在土地统一管理、规划和使用方面，出现不利农田灌溉、道路整修等问题。同理，其他形式的土地承包，如果所承包的土地按继承法规定精神承包继承，同样会出现与家庭承包形式中林地继承承包同样不利的因素。
　　3、土地承包继承范围界定欠科学
　　土地承包继承制度，根据承包方式的不同，对承包土地范围有着不同的规定。在“家庭承包形式”中，只规定林地可以继承承包，其他用地没有规定可以继承承包。出现此种情况的原因，或许是立法时认为农作物与林木生长期不同而作出的差异规定。尽管是此目的，但对确立一种制度而言，这样有差别的规定是没有实际意义及欠科学的。我们知道，农作物用地与林业用地仅仅是林木成用期与农作物成熟期不同及法律设定的承包期不同而已，对于是否需要继承而言，无本质之别。在“其他形式承包”中，如招标、拍卖、公开协商获得承包权的承包，明确了无论是做何用途的土地，都可继承承包。与“家庭承包形式”的承包相比，显然存在不平等、不合理之处。应该明确：首先，无论承包什么土地，承包物都是土地这一大范围的标的物。承包土地的不同，不应是设立是否需要继承制度的条件；二是家庭承包与其他形式承包，只是获得承包权方法的差异，目的同样是获得土地承包权。不应以承包方式的不同而确立或不确立继承制度；三是巩固稳定农村土地承包责任制，用继承承包方法以外的方法，即不实行继承承包而确立一种新型的科学方法,仍能起到稳定和巩固承包制度的作用和效果。
　　二、审理农村土地承包经营权继承案件的对策
　　近几年，随着国家对农业、农村工作政策的调整，土地承包继承问题，在农村已经成为一个亟待完善的突出问题。因为，我国农村土地承包制度已经实行30年,随着时间的延续,承包主体已经逐渐变化，而且人口逐渐增多，土地资源逐步减少，涉及承包继承的纠纷越来越多。结合相关法律规定及审判实践，就如何审理农村土地承包经营权继承案件提出如下浅见。
　　（一）农村土地承包经营权继承的条件。研究农村土地承包经营权的继承问题，首先，需要明确农村的土地承包地的组成：第一部分也是最主要的部分是以家庭承包，以户为单位，组织内部人人都有份，以每人多少地而取得的土地，承包期为三十年。通常所说三十年不动地即三十年内添人不添地，减人不减地。第二部分就是农村的机动地，机动地也就是家庭或者个人为单位承包剩下的土地，由于他的灵活性，所以称之为机动地。这部分耕地，是以公开竞价、招标或协商的方式承包的土地。第三部分是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包。其次，需要明确继承发生的条件，《继承法》第二条规定，继承从被继承人死亡时开始，这是条件之一，也是必要条件。第二还要看这个继承人是不是本集体组织内部的成员，如果不是，这个人就没有继承权，这是首要条件。
　　（二）农村土地承包经营权的继承：1、家庭承包的耕地继承问题。易发生的争议主要是继承人之间的继承纠纷以及集体组织和继承人之间的纠纷。一是兄弟之间的继承纠纷。如老人随子女之一生活，其所分的责任田与共同生活的子女的责任田在一起。当老人去世后对老人责任田的耕种能否由继承人按照份额进行耕种。二是分配责任田时老人单独列户，老人去世后是继承人对老人的承包经营权继承，还是收回归集体组织另行安排。由于分配责任田时是根据人口按份分配的，因此，有人认为，对老人的责任田也应象其他财产一样按份继承。但是，农村土地家庭承包的承包期30年，其目的是为了稳定农村土地承包关系。因此，以户为单位通过家庭承包形式取得的土地承包经营权，如果家庭中的某个成员死亡的，按照30年的承包期不变和“增人不增地、减人不减地”的政策，那么就不存在承包经营权的继承问题，其土地就应该由该农户的其它成员继续耕种。同样的道理，承包经营的家庭消亡的，其承包的土地也不允许继承，应由集体组织收回，用于解决人多地少的矛盾。因此，笔者认为，关于家庭承包的土地承包经营权继承按份分配继承的观点，没有法律依据。2、农村的机动地继承问题。这部分耕地，是以公开竞价、招标或协商的方式承包的土地。以家庭为单位的，家庭成员之一死亡，其他成员在承包期内继续承包；个人为单位承包的机动地，承包人死亡后，他的继承人要是集体本村内部成员，可以继承。但如果不是，那这个人就应该没有继承权，但该机动地的承包收益同样可以按照《继承法》的规定继承。3、家庭承包的林地继承问题。《农村土地承包法》第三十一条第二款规定：“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”林地的承包期为30年至70年，特殊的林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。因此在承包期内，无论继承人是不是本集体内部成员或者还是取得城市户口、在城市就业的继承人在承包期限内都有继承权，应该按照《继承法》的规定进行继承。这样的规定主要是考虑林地承包投资期长，见效慢，收益期间长的特点。如果不允许继承，会损害承包方的长期利益，乱砍乱伐，破坏生态环境。4、荒山、荒沟、荒丘、荒滩继承问题。依据《农村土地承包法》第四十四条和第五十条的规定，对于不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，那么其继承人在承包期内可以继续承包。这样的规定是为了鼓励对荒地的治理，充分利用土地。这与林地的继承是相一致的。
　　综上所述，对于农村承包经营权我们不能武断的表述能继承或者不能继承,要具体问题具体分析。
　　总之，处理土地承包继承纠纷，在当前法律没有修改完善的情况下，笔者认为，只能围绕有利于农村土地承包制度的稳定，有利于农民的生产和生活，有利于农村社会秩序的健康发展及农民安居乐业，运用自由裁量权，为实现司法公正目标做出相应的处理。
来源：中国法院网   作者：田志勇 金有成